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Mandantenbrief

Bilaterale Verträge Schweiz-EU: Personenfreizügigkeit


Am 9.2.2014 hat die Schweizer Bevölkerung die Volksinitiative "Gegen Masseneinwanderung" mit 50,3% zu 49,7% bei einer Stimmbeteiligung von 55,8% angenommen. Damit kommt es zu einem Systemwechsel in der Zuwanderungspolitik der Schweiz, der auch Auswirkungen auf die Bilateralen Verträge und dort speziell auf die Personenfreizügigkeit zwischen der Schweiz und der Europäischen Union haben wird. 

Die neuen Verfassungsbestimmungen sehen vor, dass die Bewilligungen für den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente begrenzt werden. Diese Höchstzahlen und Kontingente gelten für sämtliche Bewilligungen im Ausländerrecht - also auch für Ausländer aus den Mitgliedstaaten der EU - unter Einbezug von Grenzgängerinnen und Grenzgängern sowie von Personen aus dem Asylbereich und sind auf die gesamtwirtschaftlichen Interessen der Schweiz auszurichten. Unternehmen müssen bei der Einstellung von Arbeitskräften Schweizerinnen und Schweizer vorrangig berücksichtigen. Der neue Verfassungstext lässt offen, wie gross die Kontingente sind, und wer sie nach welchen Kriterien festlegt und vergibt. Die Einzelheiten sind nun auf Gesetzesstufe zu regeln. Die neuen Verfassungsbestimmungen gewähren Bundesrat und Parlament für diese Umsetzung drei Jahre Zeit. 

Der Schweizer Bundesrat hat am Mittwoch, 11.2.2014 drei Schritte zur Umsetzung der Initiative beschlossen, die parallel unternommen werden sollen: 

  • Ein Umsetzungskonzept für die nötigen Gesetzgebungsarbeiten bis Ende Juni auszuarbeiten und bis Jahresende einen Gesetzesentwurf mit Ausführungsverordnungen vorzulegen. Diese Verordnungen könnten nötigenfalls auch dann zum Zug kommen, wenn die Umsetzung auf Gesetzesebene nicht rechtzeitig abgeschlossen werden kann. Der neue Verfassungstext erteilt dem Bundesrat die Kompetenz, das neue Zuwanderungssystem vorübergehend auf Verordnungsstufe zu regeln.
  • Im Rahmen des zwischen der Schweiz und der EU bestehenden „Gemischten Ausschusses“ die neue Situation bezüglich des Freizügigkeitsabkommens (FZA) zu erörtern. In diesem Zusammenhang soll auch geklärt werden, ob das Abkommen über die Erweiterung des FZA auf Kroatien im Rahmen einer Neuverhandlung des FZA oder vorgängig geregelt werden soll.
  • Mit der EU exploratorische Gespräche zu führen und das Vorgehen bei den bereits laufendenden Verhandlungen mit der EU zu klären.

Das Abstimmungsergebnis vom 9.2.2014 blieb schon wenige Tage später nicht folgenlos für das bilaterale Verhältnis zwischen der Schweiz und der EU. So verweigerte die Schweiz vorerst die Unterzeichnung des Abkommens über die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf den neuen EU-Mitgliedstaat Kroatien. Hierauf sistierte die EU-Kommission die Verhandlungen über die Teilnahme der Schweiz am Forschungsprogramm „Horizon 2020“ und am universitären Austauschprogramm „Erasmus +“. Gleichzeitig lehnte sie vorerst weitere Verhandlungen zum Stromabkommen, dem Abkommen über institutionelle Fragen sowie über die Beteiligung der Schweiz am Rahmenprogramm „Creative Europe“, dem Media-Abkommen über die Film- und Kulturförderung ab. Die EU-Kommission signalisierte, dass die Personenfreizügigkeit nicht verhandelbar sei und nicht vom Zugang zum EU-Binnenmarkt getrennt werden könne. Sie sei Teil des Binnenmarktes, in dem auch Waren, Kapital und Dienstleistungen frei ausgetauscht würden. 

Um den innen- und den aussenpolitischen Prozess der Umsetzung zeitlich und materiell so weit wie möglich aufeinander abzustimmen, hat der Schweizer Bundespräsident, Didier Burkhalter bereits am Dienstag, 19.2.2014 anlässlich von Staatsbesuchen in Deutschland und Frankreich über das Abstimmungsergebnis und die beschlossenen innenpolitischen Arbeiten in den Nachbarländern informiert, um die Interessenlage beider Seiten zu klären. Die deutsche Bundeskanzlerin Merkel sicherte der Schweiz dabei eine konstruktive Begleitung der Diskussionen zu, soweit sie europapolitische Aspekte betreffen. Sie plädierte auch dafür, der Schweiz eine Schonfrist aufzuerlegen, bis der Schweizer Bundesrat seine Vorschläge zur Masseneinwanderungsinitiative vorgelegt habe. Eine Meinung zum Volksvotum „brauche man nicht schon am dritten Tag nach dem Referendum zu finden, sondern erst am Ende des Umsetzungsprozesses“ erklärte die deutsche Bundeskanzlerin. 

Welche Auswirkungen hat die „Masseneinwanderungsinitiative“ konkret für EU-Bürger mit Aufenthalt in der Schweiz und umgekehrt für Schweizer in einem Mitgliedstaat der EU? 

  • Mit dem Ja zur Initiative „Gegen Masseneinwanderung“ fallen keine bestehenden Bilateralen Verträge dahin. Die Schweiz wird das FZA und alle anderen Vereinbarungen mit der EU vorerst weiter wie bisher anwenden. Bis zur Inkraftsetzung der entsprechenden Ausführungsgesetzgebung zur Initiative gilt wie bisher die Personenfreizügigkeit zwischen den Mitgliedstaaten der EU, der EFTA und der Schweiz.
  • Der Initiativtext sieht vor, dass widersprechende völkerrechtliche Verträge innerhalb von drei Jahren neu zu verhandeln und anzupassen sind. Die Schweiz hat also drei Jahre Zeit, mit der EU das FZA-Abkommen neu zu verhandeln. Gelingen diese Neuverhandlungen des Personenfreizügigkeitsabkommens nicht, könnte die Schweiz die Bedingungen des FZA nicht mehr erfüllen und würde vertragsbrüchig.
  • Die Kündigung (von Schweizer Seite oder von EU-Seite) müsste gemäss Text in den Abkommen der Bilateralen I durch Notifikation gegenüber der anderen Vertragspartei erfolgen.
  • Bis zum Inkrafttreten entgegenstehender Regelungen (nach max. drei Jahren) gibt es keine unmittelbare Änderung der Rechtslage in Bezug auf das duale Zulassungssystem. Letzteres sieht einerseits die volle Personenfreizügigkeit für EU-/EFTA-Staatsangehörige vor und lässt andererseits die Zuwanderung hochqualifizierter und von der Wirtschaft nachgefragter Arbeitskräfte aus Drittstaaten in die Schweiz zu. Hingegen dürfen ab sofort keine internationalen Verträge mehr abgeschlossen werden, welche gegen den neuen Art. 121a des Verfassungstextes verstossen.
  • Bei einer allfälligen Kündigung sieht das FZA ausdrücklich vor, dass die bereits vorher erworbenen Ansprüche bestehen bleiben (Art. 23 FZA). Ausländerinnen und Ausländer, welche bereits in der Schweiz leben, können in der Schweiz bleiben. Das heisst konkret, dass die bereits erteilten Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen weiterhin gelten. Das Freizügigkeitsabkommen sieht ausdrücklich vor, dass auch bei einer allfälligen Kündigung bereits erworbene Ansprüche bestehen bleiben (Art. 23 FZA). Das neue System wird nur ausländische Personen betreffen, die nach Inkrafttreten der neuen gesetzlichen Bestimmungen in die Schweiz einwandern wollen.
  • Für Schweizerinnen und Schweizer, die bereits in der EU leben, wird sich voraussichtlich nichts ändern. Das Freizügigkeitsabkommen sieht ausdrücklich vor, dass bereits erworbene Ansprüche bestehen bleiben (Art. 23 FZA).
  • Solange das Freizügigkeitsabkommen in Kraft ist, bleiben auch die flankierenden Massnahmen bestehen. Wie das künftige System zur Umsetzung der neuen Verfassungsbestimmung aussieht, wird im Rahmen der Umsetzungsarbeiten geklärt.
  • Wenn das Personenfreizügigkeitsabkommen gekündigt würde (von Schweizer Seite oder von EU-Seite), würden die anderen Abkommen der Bilateralen I wegen der Guillotine-Klausel, welche die Abkommen der Bilateralen I verbindet, automatisch nach sechs Monaten wegfallen.

 

Aus dem oben Gesagten folgt, dass es bis zum Inkrafttreten entgegenstehender Regelungen (nach max. drei Jahren) keine unmittelbare Änderung der Rechtslage in Bezug auf die Personenfreizügigkeit oder die Bilateralen Verträge geben wird. 

Nachfolgend sei an dieser Stelle noch auf ein Urteil des deutschen Bundesfinanzhofes (BFH) hingewiesen, welches in der Schweiz tätige Personen betrifft, die nach Ende ihrer Beschäftigung das Land endgültig Richtung Deutschland verlassen und vor Eintritt in den Ruhestand ihr Pensionskassenguthaben als sog. Austrittsleistung beziehen. Der BFH hat in seinem Urteil vom 23.10.2013, X R 33/10 hierzu entschieden: 

  • Die Austrittsleistung einer schweizerischen öffentlich-rechtlichen Pensionskasse (PKBS) ist in Deutschland steuerpflichtig und nicht steuerbefreit.
  • Die Versorgungsleistungen einer Schweizer Pensionskasse an einen vormals im Schweizer öffentlichen Dienst tätigen Arbeitnehmer, die auch auf Beitragsleistungen des Arbeitnehmers beruhen, unterfallen weder dem Kassenstaatsprinzip mit einer Zuweisung des Besteuerungsrechts an den Kassenstaat Schweiz gemäß Art. 19 Abs. 1 des Abkommens zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweizerischen Eidgenossenschaft zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiete der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen vom 11. 8. 1971 noch sind sie abkommensrechtlich als Ruhegehalt gemäß Art. 18 DBA-Schweiz anzusehen (BFH v. 8. 12. 2010, I R 92/09, BFHE 232, 137, BStBl II 2011, 488). Damit ist die Auffangnorm des Art. 21 DBA-Schweiz einschlägig, nach der die in den vorstehenden Artikeln nicht ausdrücklich erwähnten Einkünfte einer in einem Vertragsstaat ansässigen Person nur in diesem Staat – im Streitfall Deutschland – besteuert werden können.
  • Die Leistungen der PKBS sind als Leistungen einer gesetzlichen Rentenversicherung anzusehen.
  • Die Austrittsleistung ist als andere Leistung gemäss § 22 Nr. 1 S. 3 Buchst. a Doppelbuchst. aa Einkommensteuergesetz (EStG) steuerpflichtig.
  • Die Austrittsleistung ist nicht gemäss § 3 Nr. 3 EStG steuerfrei.
  • Die Besteuerung der Austrittsleistung verstösst weder gegen den verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz noch gegen den Grundsatz von Treu und Glauben.
  • Die von der Steuerpflichtigen bezogene Austrittsleistung ist jedoch gemäss § 34 Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 Nr. 4EStG ermässigt zu besteuern.

Bei Rückfragen und für ergänzende Angaben sowohl zur Personenfreizügigkeit und den Bilateralen Verträgen sowie dem BFH-Urteil steht Ihnen Rechtsanwalt Rolf Lüpke gerne zur Verfügung.

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